Project 'Maatschappelijke ondernemingen en burgerschap'

Volledige projecttitel

 

De volledige projecttitel van dit project luidt: 'Over maatschappelijke ondernemingen en burgerschap. Onderzoek naar de mogelijkheden voor een nieuwe rechtspersoon voor ‘private’ maatschappelijke ondernemingen'.

Onderwerp

 

Sinds het aantreden van het eerste kabinet-Balkenende zijn diverse beleidsnota’s en overheidsrapporten verschenen, waarin opgeroepen wordt tot een ‘actief burgerschap’ tegen de achtergrond van de ‘terugtredende overheid’. Hierbij is van groot gewicht dat sinds de jaren tachtig en negentig van vorige eeuw de eigen verantwoordelijkheid van burgers meer centraal staat.


In het WRR-rapport Vertrouwen in burgers worden beleidsmakers opgeroepen om een ander betrokkenheidsbeleid te gaan voeren met betrekking tot de Nederlandse burger. Overheden zien de inhoud en de onderlinge afbakening van hun maatschappelijke taken en verantwoordelijkheden veranderen en komen tegelijkertijd onder toenemende druk te staan om adequate oplossingen te bieden voor de problemen van deze tijd. Daarbij laat de overheid publieke taken als van oudsher opnieuw meer over aan bedrijven, maatschappelijke organisaties en burgers.


Lange tijd vertrouwden burgers erop dat de overheid alles op alles zet om sociale risico’s vroegtijdig te onderkennen en te voorkomen, en om tussen te komen, wanneer deze zich toch realiseren. Deze verwachtingen van burgers die hun grondslag vinden in de naoorlogse periode van economische groei en welvaart, en in de ontwikkeling van sociale en private verzekeringen, hebben in de tweede helft van de vorige eeuw geleid tot de welvaarts- of verzorgingsstaat. Het fijnmazige netwerk aan (sociale) rechten en voorzieningen dat deze verzorgingsstaat kenmerkt, schept door zijn open-einde karakter echter financiële beheersproblemen, waardoor de overheid zich zelf genoodzaakt zag om terug te treden omwille van de budgettaire en materiële beperkingen waarmee ze zich geconfronteerd zag.


Onder invloed van de ‘vermarkting’ van de samenleving en de schaalvergroting in het economische leven kwamen de publieke taken vanaf de jaren negentig van vorige eeuw voor een groot stuk terecht bij zogenaamde ‘publieke’ maatschappelijke ondernemingen die zagen op een vorm van publiek-private samenwerking Hoewel de professionalisering van instanties zoals zorginstellingen, woningbouwcorporaties, de Nederlandse Spoorwegen, enzovoorts, een goede zaak is, is de democratische legitimiteit van dit soort organisaties wel een probleem aan het worden. Ook wordt meer en meer de nadruk gelegd op de negatieve gevolgen van het marktdenken. De markt wordt niet in staat geacht om recht te doen aan het publieke karakter van publieke taken, maar ook de overheid kan niet adequaat op nieuwe ontwikkelingen in en behoeften van de samenleving inspelen. Steeds vaker wordt daarom gekeken naar wat burgers zelf kunnen doen en steeds nadrukkelijker wordt gepoogd om burgers in de positie te brengen om verantwoordelijkheid voor zichzelf en hun omgeving te nemen.
Echter, de positie van burgers is onder invloed van de genoemde schaalvergroting en vermarkting in het economische leven juist zwakker geworden. Waar het in de kern op neer komt is dat ‘de burger’ in de verschuivingen van samenleving naar staat naar markt te veel buiten beeld is geraakt.


De Raad voor het Openbaar Bestuur (Rob) meent in zijn recente advies Loslaten in vertrouwen dat een nieuwe herschikking van taken tussen overheid, markt en burgers daarom wenselijk is. Een heroriëntatie op de samenleving is noodzakelijk, aldus het advies. Die herschikking moet erop gericht zijn om de invloed van mensen op beleid en besluitvorming te vergroten, en aldus de betrokkenheid van burgers bij de zorg voor voorzieningen in de samenleving te vergroten. De overheid moet zich richten op het ondersteunen van de ‘horizontale processen’ die zich in de samenleving afspelen. Zeggenschap zou opnieuw meer van onderop moeten komen. Politiek en bestuur moeten hun werkwijze aan de nieuwe realiteit aanpassen en nieuwe verbindingen aanbrengen met de gehorizontaliseerde samenleving. Meer politieke zeggenschap voor de burger is immers belangrijk voor het vergroten van de sociale betrokkenheid van burgers.


De focus is daarmee verschoven van de overheid terug naar de maatschappij, waarin burgers en hun verbanden centraal staan. Waar de burger in de pre-industriële samenleving vrijwel geheel zelf verantwoordelijk was voor zijn eigen welzijn, en hem in de sociale welvaartsstaat een aanzienlijk deel van die verantwoordelijkheid uit handen werd genomen door de overheid en vervolgens door publieke maatschappelijke ondernemingen zoals professionele zorginstanties, wordt in de hedendaagse samenleving de verantwoordelijkheid voor de behartiging van het eigen welzijn en dat van anderen gedeeltelijk weer teruggeplaatst in de handen van de burger zelf.


De nadruk leggen op de eigen verantwoordelijkheid van burgers veronderstelt echter dat de burgers ook handvatten krijgen om die verantwoordelijkheden waar te maken. Met name de individuele burger ziet de mogelijkheden tot het realiseren van zijn maatschappelijk potentieel veelal beperkt door het ontbreken van de noodzakelijke randvoorwaarden, zoals kennis, transparantie, legitimatie, maatschappelijke zeggingskracht en participatiemogelijkheden. Pogingen van overheidswege om het nieuwe burgerschap te faciliteren (denk bijvoorbeeld aan de ondersteuning van ouderparticipatiecrèches, de subsidiëring van ‘krachtwijken’) blijken vaak te stranden. Tegelijkertijd komt het voor dat het overheidsbeleid de rol van de burger eerder beperkt dan verruimt (bijvoorbeeld bij bezwaarprocedures in het omgevingsrecht), wat leidt tot wisselende signalen, onduidelijkheid en een gebrek aan vertrouwen bij de burger.


Dat betekent niet dat burgers niet actief betrokken zijn in de samenleving, integendeel. Het voorbije jaar kwam er in Nederland (maar ook elders) een grote beweging van ‘doe-het-zelvers’ op gang waarbij burgers door middel van collectieven zelf oorspronkelijk publieke diensten aanbieden aan hun eigen leden. Tal van voorbeelden zijn te bieden in vele domeinen (zorg, energie, consumptie…), zie voor een beperkt overzicht van huidige initiatieven in Nederland en elders in Europa: http://www.collective-action.info/_PoC_Examples). Burgers weten elkaar – zeker met behulp van sociale media – steeds gemakkelijker te vinden om de handen voor een gezamenlijk belang in één te slaan.  Veel sociale verbanden waarin burgers zich organiseren hebben een tijdelijk en officieus karakter. Als het doel eenmaal is bereikt valt het sociale verband vaak weer uit elkaar en richten mensen zich weer op nieuwe doelen. Deze verbanden zijn zeker niet minderwaardig aan formele en georganiseerde verbanden, maar er bestaan op dit ogenblik nog niet de aangepaste structuren voor, die voldoen aan de behoefte aan voldoende flexibiliteit en maatwerk voor elk (al dan niet tijdelijk) initiatief enerzijds en die ook zien op het vertrouwen in de handhaving van de groepsafspraken door de (potentiële) deelnemers aan dergelijke initiatieven anderzijds.


Uit de praktijk blijkt dat burgerinitiatieven en coöperaties tegen heel wat belemmeringen aanlopen, zoals vergunningen die nodig zijn, vormen van verplichte certificering, mededingingsregels die het moeilijk maken in coöperatief verband prijsafspraken te maken, concurrentievervalsing (een nieuw op te richten coöperatieve bank kan bijvoorbeeld als ze al een bankvergunning krijgt moeilijk concurreren met grotere banken). Daarnaast kan het gebrek aan mogelijkheden om potentiële freeriders te bestraffen of buiten te sluiten problematisch zijn op het vlak van het vertrouwen en de bereidheid van burgers om toe te treden tot dergelijke initiatieven.
Zeer flexibel, discreet en goedkoop als samenwerkingsvorm zijn de vennootschappen zonder rechtspersoonlijkheid, maar precies dat gebrek aan rechtspersoonlijkheid zorgt in nogal wat omstandigheden voor praktische problemen. Het zijn dan eigenlijk de individuele leden die als rechtssubject behandeld worden, een dergelijke vennootschap is immers een puur contract.


De laatste jaren is de vraag gerezen of voor de maatschappelijke onderneming ook geen eigen regeling zou moeten worden opgenomen in boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, eventueel via de modaliteit van een bestaande rechtspersoon. In de Tweede Kamer is in 2009 in dit verband gewerkt aan een wettelijke regeling voor de maatschappelijke ondernemingen.  In het wetsvoorstel werd gekozen voor een maatschappelijke onderneming als modaliteit van de stichting of van de vereniging. De beoogde regeling zou stichtingen en verenigingen als maatschappelijke onderneming de mogelijkheid bieden om de belangen van al hun leden meer in de besluitvorming te betrekken. Het wetsvoorstel is echter blijven liggen in de Tweede Kamer. Twijfel bestond met name over de vraag of dit wetsvoorstel daadwerkelijk bijdraagt aan de verbetering van de maatschappelijke verbinding/de verankering van deze organisaties in de markt en samenleving. Daarbij moet wel opgemerkt worden dat het wetsvoorstel vooral was geschreven voor de grotere organisaties die werkzaam zijn in de zorg, het onderwijs en de volkshuishouding, met andere woorden op maat van de ‘publieke’ maatschappelijke ondernemingen die deels afhankelijk zijn van publieke middelen, en derhalve minder op ‘private’ maatschappelijke ondernemingen, zoals de social enterprises en alle tussenvormen daarvan. Het is daarom nuttig om een verkennend onderzoek uit te voeren dat specifiek gericht is op de vraag welke rechtsvormen hybride groepen van burgers kunnen aannemen, die enerzijds voldoende flexibel is om te voldoen aan de verschillende geldende regels die op de markt spelen qua aanbesteding, vergunningen, enzovoorts, en anderzijds ook ruimte laat voor de gewenste variatie.


Wat betreft de noodzakelijke behoefte aan vertrouwen en (rechts-)zekerheid voor burgers om aan te sluiten bij dergelijke rechtsvormen houdt daarmee verband de vraag in welke mate groepen van burgers charters kunnen opmaken waarmee collectieve doelstellingen kunnen worden nagestreefd en rechten en plichten kunnen worden gecreëerd waaraan alle leden zich moeten houden (contractualisering van de groepsrechten en plichten) en wie instaat voor de handhaving daarvan.
Door de voorwaarden te creëren waaronder burgers en groepen van burgers via ondernemingsverbanden die aansluiting vinden bij hun leden, kunnen en willen participeren, kan de overheid de vitale samenleving, de Big Society, nieuw leven inblazen.

Onderzoeksvraag


Dit project beoogt verdere wetenschappelijke verdieping op het vlak van de vitaliteit van onze instituties, specifiek met betrekking tot de onderzoeksvraag in welke mate de overheid burgers die via private vormen van maatschappelijk ondernemen willen participeren in de samenleving, met een nieuwe rechtsvorm kan bedienen.
Omdat in het buitenland dezelfde problemen en behoeften lijken te bestaan, is het nuttig en inspirerend om een blik over de grenzen te werpen en na te gaan of de vraagpunten die zijn ontstaan in Nederland op dezelfde wijze spelen in het buitenland en op welke wijze in het buitenland de wetgever/rechtspraktijk mogelijkerwijs al andere antwoorden heeft geformuleerd op dezelfde kwesties cf. de oprichting van nieuwe ondernemingsvormen zoals de Amerikaanse Low-Profit Limited Liability Company, de Britse community interest company en de Belgische Vereniging met Sociaal Oogmerk.

 

Het onderzoek zal zich richten op de juridische instrumenten die zouden kunnen worden ingezet om de participatie van groepen burgers in de samenleving via (nieuwe) ondernemingsvormen te stimuleren en te faciliteren in samenhang met meer marktgerichte elementen. Hiermee is de interactie tussen juridische en economische perspectieven gegeven. De analyse van de mogelijke en wenselijke inhoud van (nieuwe) ondernemingsvormen die voorzien in de behoeften van burgerinitiatieven, en de onderlinge afbakening van de respectievelijke rollen van overheid, de markt en de samenleving leent zich bij uitstek voor meer historische perspectieven.

Duur van project en funding

 

Het project loopt van januari tot en met juni 2013 en wordt financieel ondersteund door de Universiteit Utrecht vanuit subsidieronde 6 van het Focusgebied "Institutions".
 

Betrokken onderzoekers

 

> Mr. Evelien de Kezel (Universiteit Utrecht, departement Rechtsgeleerdheid)

> Prof. dr. Tine De Moor (Universiteit Utrecht, departement Geschiedenis)